关于环保部门责令停产停业等处罚措施
是否具有可执行性的探讨
——在审判执行实践中体现十七大报告精神
青岛市黄岛区人民法院 邓爱萍
[内容摘要] 十七大报告在谈到过去五年存在的困难和问题时，将经济发展过程中对资源和环境产生的污染列为首位，可见中央对环境污染造成损害的重视程度之大。在实践中，环保部门对造成环境污染的企业或个人通常会采取责令停产停业等处罚措施，但该项处罚决定在申请法院强制执行过程中，存在诸如应否受理、如何执行、结案标准以及后执行效力等诸多方面争议，具体法律条文的欠缺也使法院在具体办理案件过程中存在不同的观点。本文将通过对此类案件可执行性的分析，探讨法院在具体审判和执行实践中的具体做法。
［关键 词］ 环境保护 责令停产停业 具体行政行为 可执行性
近日，某面馆因在经营过程中产生污染，被举报后，环保部门在经过核查后对其作出责令停产停业以及罚款3000元的行政处罚。受到环保部门的行政处罚决定书后，该面馆既未在法定期限内申请复议，也没有提起行政诉讼，环保部门在规定期限内向法院申请强制执行。关于本案法院应否受理，以及受理后法院该如何采取强制措施等诸多问题，各个法院和法官存在不同的观点，笔者下面一一论述。
一、以责令停产停业为内容的非诉行政案件应否受理
关于以责令停产停业等不作为为内容的非诉行政案件法院应否受理，存在不同的观点。
一种观点认为不应当受理。理由是以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为不具有可执行内容。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第１８条第４项明确规定，人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容。“给付”具有主动性、积极性，责令停产停业等不作为具体行政行为的执行标的显然是一种消极不作为，不是诉讼法意义上的给付内容，因此对责令停产停业等不作为具体行政行为申请执行，不符合法院受理条件，应不予受理。此种观点具有一定市场，形成实务中法院对行政机关申请执行的此类案件不受理，不少行政机关的工作因而受到影响。
另一种观点认为应当受理。理由是以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为具有可执行性。笔者同意这种观点。
具体行政行为具有可执行性的内容是指具体行政行为确定被执行人具有给付的义务。对这种给付义务如何理解是解决这个问题的关键。从法理角度分析，参考民事诉讼理论中对诉的分类：确认之诉、给付之诉、形成之诉，以行为作标的符合给付之诉分类标准。而且所谓给付内容，法律也并未排斥执行内容为行为。有人就明确指出“作为给付内容的行为，既可以是作为，也可以是不作为”。 “给付”之意应是与“宣示”相对应。显然，对行政相对人作出的责令不作为具体行政行为不仅是宣示其行为的违法性，还赋予其某种行为义务，这一义务不能以确认、形成（撤销）归纳，而更符合“给付”的构成。这种给付义务不仅表现为物权的转移和债权的实现，还表现为要求被执行人为一定的行为等。如果具体行政行为没有要求当事人履行一定的给付义务或为一定的义务，即不具有可执行性，强制执行就失去了对象和内容，申请执行也就失去了意义，人民法院就不应受理。但是，责令停产停业的具体行政行为显然是要求当事人履行一定的义务，只是这种义务是消极的不作为而已。因此，以执行司法解释认定责令停产停业等具体行政行为不具执行内容，因而不属于人民法院受理，其依据不够充分。
从法律规定及立法本意考虑，以责令停产停业等为内容的具体行政行为向人民法院申请执行时，符合法律法规规定的应当受理的明确要求。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《行政诉讼司法解释》）第八十七条规定:“法律、法规没有明确赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”因此，不论法律是否赋予行政机关具有强制执行权，只要其符合受理条件，法院就应当对其强制执行申请立案受理。法律和行政法规规定了行政机关对相对人的某种违法行为，在查清违法事实的基础上，按照法定程序，依法对其违法事实综合考量作出行政处罚决定。因此只要以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为是罚当其过、符合法律规定的，法院就应当依法受理。否则，具有强制执行权的行政机关还可以自己克服困难自行强制执行，而对于法律没有赋予强制执行权的行政机关，就只能使自己下达的处罚决定成为一纸空文，使行政机关的执法权威受到冲击。对于应受处罚、应当停产停业的违法行为因不能得到有效及时的制裁和约束，将对经济发展和社会稳定产生非常不利的影响。以环保部门申请某污染企业停产停业为例，如果法院对环保部门符合法定条件的强制执行申请不予受理，而法律、法规又没有赋予环保部门有执行该处罚的强制执行权，就会使环保部门处于两难境地：出于职权，对污染企业或个人应当依法予以行政处罚，而法院的不执行又使处罚形同虚设，污染问题得不到根本解决，从而滋长了污染企业和个人的违法气焰，使他们在这个“法律空白处”得以继续违法经营。长此以往不但是对环境资源的极大破坏，更不利于我们所倡导的营造和谐环境的大要求。为此，早在2003年12月份，浙江省高级人民法院就发出了《关于行政机关申请法院强制执行其作出“责令停止生产”处罚决定人民法院应予受理的通知》（以下简称《浙江高院通知》），该通知明确指出责令停止生产行政处罚决定是要求该企业履行不再排污的义务，具有可执行内容。行政机关依法申请强制执行的，人民法院应予受理。因此，对责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为的强制执行申请不受理的观点在理论上是不能成立的，也有违法之嫌。至于实务中有人以执行难度、无执行措施等作为不受理的理由，笔者认为不是有效论据，不能证明法院不受理执行此类案件的合法性。
二、以责令停产停业为内容的非诉行政案件的执行方式
关于以责令停产停业等不作为为内容的非诉行政案件的执行方式，司法实务中有几种不同的做法。一种是“消极无为说”，即对行政机关申请的此类非诉行政案件采取消极对策，认为受理后难以执行，传统的执行方式不能产生很好地执行效果，于是在对当事人作思想工作协调解决不成功的情况下，便裁定中止执行。持这一观点的人大都是主张对此类案件不应予以受理，认为不具有实际执行的内容，没有可操作性，而且一旦立案受理，就会将矛盾引到法院来，为避免矛盾，只能采取做思想工作、协调解决。由于法律没有规定对此类案件的强制指施，被执行人拒不履行就无法执行。
第二种是“积极执行说”，认为可以对相对人科处迟延履行金、罚款或对相对人的法定代表人、直接责任人采取人身强制等执行措施。即当人民法院作出准予强制执行的裁定书并送达当事人后，被执行人未履行不作为的义务，即构成迟延履行、拒不履行人民法院生效判决裁定，应依诉讼法相关规定科以迟延履行金，予以警告、罚款、拘留，情节严重的，应追究相关人员的刑事责任。笔者同意这种做法。
《行政诉讼司法解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”也就是说，法院在审理行政诉讼案件和执行非诉行政案件过程中，如果《行政诉讼法》和《行政诉讼司法解释》有明确规定的，应当适用其规定，如果没有明确规定的，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的有关规定。很显然，关于以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为应当如何采取强制措施，《行政诉讼法》和《行政诉讼司法解释》均没有明确的规定，这也就给部分法院对此类案件感到无法执行提供了一定的依据。上面笔者已经提到，以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为是对相对人科以一定的不作为的义务，符合给付的构成要件。《民事诉讼法》第二百三十二条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。”法院受理此类案件后，经审查合法就应当对行政机关申请的该项具体行政行为准予执行。裁定书送达被执行人后，如果被执行人在限定期限内未自行履行停产停业等义务，法院就可以参照《民事诉讼法》第二百三十二条的规定，要求被执行人支付迟延履行金。在此情况下，就相当于把要求被执行人履行停产停业的不作为义务与履行给付金钱的作为义务相联系起来，对其科以作为义务，从而使法院占有了一定的主动权，也就为顺利及时地执结案件提供了可操作性。当然，如果被执行人仍拒绝支付迟延履行金该如何处理？关于这一点，《浙江高院通知》给出了一个比较可行的执行方案。《民事诉讼法》第二百三十一条规定：“对判决、裁定和其他法律文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担。” 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉法若干意见》）第283条规定：“依照民事诉讼法第二百三十一条规定，当事人不履行法律文书确定的行为义务，如果该项行为义务只能由被执行人完成的，人民法院可以依照民事诉讼法第一百零二条第一款第（六）项的规定处理。”《民事诉讼法》第一百零二条规定：“……（六）拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”也就是说，如果被执行人对其迟延履行金仍拒不履行的，可以对其主要负责人或直接责任人员采取罚款、拘留甚至追究刑事责任等强制措施，使某些应由单位承担的履行义务转移到个人身上，从而达到督促受处罚企业或个人尽快自觉履行不作为义务的目的。
三、以责令停产停业为内容的非诉行政案件的结案标准以及后执行效力的认定
对于行政机关申请的责令停产停业等不作为为内容的非诉行政案件，我们讲到应当受理并予以强制执行，但对于到何种程度或达到何种标准就算执行结案，也存在不同的观点。
一种观点可以归纳为“实体结案说”。即案件开始执行后，只有被执行人实际已经不再具备继续实施违法生产的必要条件时，才算结案，否则不能予以结案。持此种观点的人认为如果被执行人只是作出履行不作为义务的意思表示，而实际未采取积极的改善措施，则处罚行为就达不到理想的结果，如果据此结案，就会使违法行为得不到根本的根治，环保部门的处罚决定也就又成为了一纸空文，且对法院的执法力度也会产生不良影响。
另一种观点可以归纳为“程序结案说”，即案件开始执行后，只要被执行人做出了履行不作为义务即停产停业等明确意思表示后，即认为被执行人已自觉履行了相关的义务，该案也就没有继续执行的必要，便予以结案。
对于上述两种观点，笔者认为各有道理。但应当采取“实体和程序结合说”，也就是说应当区别不同的情形分别采取实体结案和程序结案。比如说受处罚的被执行人是一个技术性和专业性非常强的企业，如果一味地采取实体结案说，就会给法院带来许多技术或专业上的困难，毕竟法院只是一个法律的执行者，对于生产过程中的技术问题并不精通甚至说不懂，这就给法院执法带来很大的被动，不利于执行工作的顺利开展。而且“作为条件”往往是以财产构成，而被执行人的财产在没有作为违法工具被没收时，其不是强制执行对象，不能采取查封、扣押等措施限制行政相对人的合理使用，《浙江高院通知》中也明确了不能采取此种做法。因此，在这种情况下，就应当主要采取程序结案说，只要被执行人做出了履行停产停业等不作为义务的明确意思表示，并在法院执行过程中持续该行为，就可以认定被执行人已履行了法律规定的义务，就可以结案。当然采取这种方法结案也会有一些后续的问题，这也就是我们接下来要讨论的后执行力的效力问题。
对于单纯的“实体结案说”，作为条件被主动或强制地消除后，违法的作为基础不再存在，此后重新准备条件并形成与前类似的行为不是原违法行为的继续，而是一个新的违法行为，将构成新一轮行政管理、行政处罚与执行，就属于另外一个违法行为了，法院应当另行受理，只是原先的责令不作为具体行政行为可以作为确定新的处罚、处理时的情节考量。
但对于单纯的“程序结案说”和“实体与程序结合说”中主要以程序方法结案的案件，如果受处罚单位或个人在结案后再次以同一主体实施同一性质的违法行为，因该违法行为只是在法院执行过程中持续中断，并未丧失继续实施违法行为的必要条件，被执行人只是在原执行阶段采取规避手段，暂不进行被禁行为，只是待法院结案后或风声少平死灰复燃的，认定该行为是原行为的延续，可依行政机关的申请，恢复原具体行政行为的执行。
当然在程序性结案标准情形下，不是所有的同一主体同一性质的行为都是原行为的延续。关键仍然是其行为是否构成新的行为，如果综合判断构成新的违法行为，则应从优先保护相对人程序权利角度考虑，对行政机关申请法院继续执行的申请，告知另行处理。
另外，不同主体不同地点的违法行为不会产生是否适用原行政处罚、行政强制或行政命令等继续执行的争议，当然地应当重作新的行政行为。不同主体在同一地点进行同一性质的违法行为，一般也不会产生争议，对于非原行政管理相对人的后来者而言，其没有在行政程序中出现，未享受行政程序中的相关权利，原责令不作为具体行政行为对其不应当适用。
党的十七大报告明确指出，要加强能源资源节约和生态环境保护,增强可持续发展能力，并将以前强调的经济建设“又快又好”发展变为“又好又快”发展，一字之差便能充分地反映出中央对保护环境资源的迫切要求。因此，我们一定要重视环境资源的保护，法院作为法律的执行者，应当采取积极的态度依法支持环保部门作出的合法的行政行为，为营造更加和谐的司法环境、资源环境和社会环境保驾护航。
参考文献：
1.《中国行政法基础理论》，杨海坤主编，中国人事出版社
2.《责令改正的法律属性及其适用》，李孝猛，《法学》２００５年第２期
3.《行政强制执行若干问题刍议》，杨本娟，《甘肃行政学院学报》， 2004年 01期
