开发区旧村改造中的问题及对策分析
黄岛区人民法院 杨明芬
一、旧村改造的背景
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，从当前的实际情况来看，农业农村仍然是我国经济社会发展中最薄弱的环节。党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的任务，今年 “中央一号文件”又公布了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这些都体现了我国全面推进社会主义新农村建设的决心。建设社会主义新农村是一项惠及广大农民群众的民心工程，是一项涉及方方面面的宏大浩瀚工程，是一项需要长期不懈奋斗的攻坚工程⑴，在开局起步时必须把握好它的切入点和着力点。统筹城乡发展，做好旧村改造，是我市新农村建设的重要内容，也是我市率先基本实现现代化的关键环节。
党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，这既是我国新农村建设长期奋斗的目标，也包含着新农村建设的深刻内涵，同时又是新农村建设的途径。这二十字方针是目标、内涵、途径的统一，五个方面是相互联系、互为因果的关系。其中，村容整洁是生产发展的前提条件，是生活富裕的要义之一，是乡风文明的载体，又是管理民主的实践过程（2）。
要做到村容整洁，就必须进行村庄整治，而村庄整治同时又关系到城镇化的健康发展。我国的城镇化发展需要拉力和推力的均衡，并不是越快越好。健康的城镇化需要富裕劳动力有序地从农村移民到城市，这个过程应当是一个自然和谐的过程。要缩小城乡差距，实现工业反哺农业，城市支持农村的既定方针，关键是要进行村庄整治，按照统筹城乡发展的要求，通过农民辛勤劳动，从村容整洁抓起，改善生产和生活环境，加快城乡经济发展，改善农村的人居环境，让城市的文明和活力涌到农村，明显改变农民、农村和农业的整体面貌。
以村庄整治为切入点，以改善农村生产生活条件为起点，逐步将新农村建设全面推开，是我市郊区农村建设与发展的实际要求。作为村庄整治的一种类型，旧村改造工作涉及到农民的根本利益，是一件政策性很强的大事。旧村改造是转变增长方式的需要，能够促进农村城市化发展，促进农民非农化。在旧村改造的过程中，宅基地问题及房屋拆迁补偿问题成为发生争议的焦点问题。
新农村建设是一个长期的过程，需要分层次、分类型、分阶段逐步实施。作为村庄整治的一种类型，旧村改造工作涉及到农民的根本利益，是一件政策性很强的大事。首先，旧村改造是转变增长方式的需要。当前郊区发展的主要矛盾是经济总量不足，突出问题就是增长方式不科学，产业结构不合理。城市的快速发展与土地资源稀缺的矛盾越来越突出。我们通过旧村改造，逐步盘活存量土地，扩大城市发展空间，转变增长的方式，走内涵式发展的道路。据有关部门统计测算，通过旧村改造、迁村并点，能够节约40％到60％的土地。其次，旧村改造能够促进农村城市化发展。城乡统筹发展首先是要破除二元结构。通过旧村改造，把农村基础设施搞上去，改善农民生活环境，提高农民生活质量；通过农村土地集约利用，促进二、三产业的发展，提高农民收入水平，进一步推进郊区城市化，缩小城乡差别，达到实现城乡一体化发展的目标。第三，旧村改造能够促进农民非农化。通过合理的规划进行旧村改造，使更多的农民转移到二、三产业上来，在解决北京未来发展空间需求的同时，也能够解决郊区城市化问题以及农民非农化问题。因此，旧村改造是实现农村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发展的重要途径（3）。
二、开发区旧村改造中问题的成因分析
1、 “村集体股份制公司”责、权、利不明确。多年来村集体经济已建立相当庞大的市政配套设施，转制之后这部分固定资产的折价补偿未能全部得到妥善处理，难以避免因集体资产的大幅缩水引致村民收入的下降。土地转制之后，以物业出租为主业的村集体经济的责权利尚未全部明确界定。政府既然不作为“城中村”改造的投资主体，就应当全面接管原村集体经济负责的各项社会公共事务支出，确保“城中村”转制过程的社会稳定和总体福利水平不下滑；“村集体经济股份制公司”则按照《公司法》规定，逐步削减纯福利型支出，“有所为有所不为”，切实“减负”以安心“创收”。
2、重视“景观城市化”而轻视村民素质的提高。我认为，“城中村”本质上是 “市民城市社会中的农民村”，作为一种生活制度和社会关系网络,其终结过程要比作为职业身分的农民更加延迟和艰难。 “城中村”改造的根本取向是包括村民生活方式、现代文化素质在内的综合社会转变过程，需要全方位的物质建设、制度建设和社会文化建设。
3、“城中村” 旧村空间改造与重塑的多样化。尽管“城中村”在人居环境及社会经济结构方面存在诸多问题，但是由于许多村落历史久远，形成特定的村落文化与景观风貌，旧村改造要充分考虑传统文化与建筑风貌特色的继承与延续；此外外来人口的涌入，丰富了开发区的地域文化构成，聚居度高且具有相同地域来源的外来人口可以培育成为具有异域特色的城市文化单元，体现在饮食、手工艺品、服饰、习俗等方面。“城中村”改造若普遍采取“铲平--重建--村民外迁（或回迁）”方式，不利于村落传统文化风貌的延续。 4、城乡信息不对称及信息沟通渠道的堵塞导致城乡矛盾。“城中村”改造的首要目的是整合城市建成区土地资源，打破城乡二元管理体制，实行城市一体化经营。但就掌握的信息数量和质量而言，政府和村民之间存在严重的信息不对称，拥有规划决策权和实施权的城市政府要远远优于村民。得到村委会以及村民的理解与配合，各项城市规划条例、法规和政策才会切实可行，村民民主法律意识的提高更需要一个善于与村民沟通的城市政府。城乡互惠互利的、协商式的利益分享机制，必然依托高效和谐的信息沟通平台。
5、法律适用问题的争议：
因旧村改造中平房换楼房涉及个人的财产利益较大，当事人之间的矛盾激化， 2006年我院受理的因旧村改造引发的离婚、继承、收养关系拆迁补偿等案件中房屋产权问题成为当事人争议的焦点问题。在实践中遇到的主要法律问题有：离婚案件中一方偷卖夫妻共有的房屋的认定；收养子女后家庭所批宅基地上所建房屋产权的认定；农村房屋仅有土地使用权证，没有房屋产权证时的确权；违反土地法规定一户拥有两处甚至多处宅基地使用权证书的效力认定；拆迁补偿程序、标准、数额是否合法合理的判定，等等。
就现在规定的农村宅基地使用权来说，我认为至少有以下三点不足：
第一，关于宅基地的数量。《物权法草案》第160条规定：“农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。” 在几次审议当中该条都这样延续下来，这个条文是从《土地管理法》第61条照抄来的。但是，我认为，“一户只能拥有一处宅基地”的规定是不妥的，是不符合现实的，我们应该在物权法制订的时候改变这一规定。主要有以下几个理由：（1）何为一“户”？法律并没有明确界定。按照一般理解，是否为一户，是以户籍为准的。在农村的实际情况是，父母一般在子女尚未成年或者虽成年而未分户时，就申请宅基地为子女盖房，以准备子女结婚之用，这个时候它是一户一处吗？有时子女结婚后即使另居新房也未必与父母分户。在这种情形下，根本就不是一户一处宅基地，而是一户有多处宅基地。（2）农村的房屋也是公民的重要的私有财产，私有房屋是可以继承的。如果某人死亡了，他的房屋由他的子女来继承，而他的子女又是有宅基地使用权的“一户”，难道其子女在继承房屋所有权时就不能有宅基地使用权？这显然是不现实的。可见，“一户只能拥有一处宅基地”的规定只是为了限制宅基地的使用主观臆想出来的，是一个极不符合现实又无法操作的规定，我们应借物权法制定之机予以纠正，而不应将错就错地照抄下来。
第二，关于宅基地使用权的转让。宅基地使用权可不可以转让，是这次立法当中一个争议很大的问题。《物权法草案》第162条规定；“宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”这一规定一方面限制了农村私有住房和宅基地使用权的转让；另一方面禁止城镇居民在农村购置宅基地。
我认为，这一规定是极不利于保护农村居民的财产的。因为这个有限制的转让实际上是不让转让，为什么呢？看起来经本集体同意，合法建造的住房可以转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。但实际上是行不通的。现在的规定只允许农民经集体同意将合法建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，这种有限制的许可等于是不许可转让。因为实际上即使集体同意，这个转让也不会实现。一方面，转让给符合宅基地使用权分配条件的农户，如果这个农户符合宅基地使用权分配条件，他宁愿申请一块宅基地盖新房，也不会买一处旧房来翻旧换新；另一方面，即使这种农户愿意购买，其出价也会极低，房屋所有人也不会出卖。中国地大物博，各地的农村情况不太一样，就我们那个地方来说，农村的村落在不断的扩大，而人越来越少，户数也越来越少，农村中闲置了大量的旧房宅基地。为什么会造成农村中闲置了大量的旧房宅基地呢？我觉得这就是宅基地不能流通、不能转让的原因造成的。如此一来，不仅农民合法建造的房屋不能保值升值，而且村中已有的宅基地也不会得到合理的利用，难以达到节约土地资源的目的。禁止城镇居民在农村购置宅基地，也就使农村的非基本农田的土地价值得不到实现，从而不利于农民致富。当然，这个问题仍然属于农村土地集体所有权的行使问题。农村居民的私有房屋是其最重要的财产之一，不允许其流通也就难以实现其价值。我认为，本条规定应改为“农村居民将合法建造的住房转让的，宅基地使用权一并转让”即可，至于“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的禁止性规定应删除。
第三，关于农民房屋的抵押。《物权法草案》二次审议稿中曾经规定，宅基地使用权不得抵押。建造在该宅基地上的住房抵押的，在实现该抵押权时，宅基地使用权一并抵押。但该规定在以后的审议稿中被删除。我认为，这一规定原则上仍应保留，也就是说应当明确农民的住房可以抵押，房屋抵押的宅基地使用权一并抵押。反对的一些学者认为，禁止农民住房抵押，是为了保护农民的居住权利，防止抵押权的实现导致房屋抵押人无家可归、流离失所。应当说这种担忧的出发点是好的，但是，房屋是农民最主要的财产之一，如果连这样的财产都不能进行融资，那么，农民又何拿什么来融资呢？怎么解决他所需要的资金呢？难道城镇居民就不会出现因抵押房屋的抵押权实现而无处可居的情况吗？我认为，无论是农民还是城镇居民以其房屋抵押的时候，都可能存在着抵押权实现的时候会失去住房的风险。但当事人在设定抵押时会考虑到这些风险并权衡利弊，我们没有必要作出这样的担心。另外，解决居住问题，也并非只有保留房屋所有权这一途径，即使抵押人在抵押权实现时失去房屋所有权，无论是农民还是城镇居民都也可以通过租赁、借用等方式解决住房问题，这种担心是没有必要的。而且一般说来，会出现这种情形的抵押人可能除了以房屋抵押以取得生活或生产所需的资金外，只能以卖血等方式得到可怜的所需资金。我认为，立法者应当相信农民对于自己的利益是有判断能力，不要将农民当成什么都不知道的“二傻子”。否则，我们可能会好心办坏事，从保护农民的利益出发而得到的是限制农民权利、损害农民利益的效果。
三、开发区旧村改造中出现问题的对策分析
1、建议构建“城市-村民-开发商”的利益均衡机制以改造其物质环境。“事先假定”村集体和村民为投资主体和不允许开发商介入的前提下，“城中村”物质空间的改造失去了动力和利益刺激主体，开发商的介入成为必然。作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村”改造“公平、和平和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民利益和开发商效率的基础上，“政府-村民-开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计，设计既壮大集体经济，又兼顾开发商收益的社区规划成为实施的核心。“城中村”功能更新以出租屋的保留为前提，保证村民收益，并满足外来劳工居住需求。
2、通过智力支持和教育补偿改造村委会、提高村民的素质。建议政府通过“智力补偿”，对村委会（转制社区）成员进行现代资产经营管理或MBA培训；村集体物业租金收入以分红形式在村民中的再分配并不能促成集体资产的持续增值，部分“城中村”将巨额征地补偿金按“村民人头”均分更不利于集体经济的长远发展。鉴于此，政府可以建立“资产资金咨询管理中心”，对“城中村”集体资产运营和征地补偿金加以指导，集体资产的持续盈利可以加强社区管理和公共福利事业建设。建议考虑如下措施：以集体股份制公司为实施主体，考虑集体股份制公司的职业需求和开发商的经营类型，对村民进行针对性的知识技能培训，并将村民培训效果乃至就业与年终集体分红挂钩；激励村民学习工作技能，引导他们参与市场就业。村办学校教学质量普遍较差，建议政府采取调集优秀教师以支援，以提高其师资水平，或将“城中村”为数不多的学生调配到教学质量较好的学校就读。
3、城乡信息沟通渠道的畅通和补偿方式的多样化。构建高效畅通的城乡信息交流平台以促成补偿方式的多样化，将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”转制与规划设计实施的全过程，以调解或避免“城中村”改造中的冲突和矛盾，尤其解决村集体资产保值与增值和村民的出路问题。建议建立“村集体发展基金”以对村集体获得的巨额征地拆迁安置补偿金提供资金管理方面的知识支持；对15%的补偿经济发展用地提供较详尽的规划以指导其进行有序非农开发，并适当给予政策倾斜。
4、“城中村”空间改造及功能重塑的多样化模式。将部分“城中村”恢复并重塑其传统村落风貌和历史文化特色，或将其改造为特色文化社区，为传统文化风貌维护和特色文化社区建设服务。“城中村”改造要注意保存村镇中那些能够引发村民对其历史文化追溯和思考的传统街区或文物，并尽可能重塑村落与自然相和谐的人居环境，使“城中村”成为地域传统文化的“避风港”，发挥其延续传统文化的效果。更重要的是要让大量来自外省市的流动人口和定居者借此认识青岛市地域文化，增强其文化认同感。
5、加快立法步伐，尽快完善关于农村宅基地抵押、农村房屋买卖、拆迁补偿等法律规定，以利于司法实践掌握统一的标准，积极稳妥地化解旧村改造中出现的各类民事纠纷。
备注：
（1）找准新农村建设的切入点着力点.瞭望新闻周刊.2006.2.20.
（2）仇保兴.我国农村村庄整治的意义、误区与对策.城市发展研究.2006.1.
（3）北京市农村工作委员会文件.2004、2005.
