立足执行工作现状

谈对我区“平安西海岸”建设的几点建议

黄岛区人民法院    唐华

司法是实现社会正义的最后一道防线，司法公正是人民法院的基本价值目标。司法的保护有两个层次，一是作出裁决，二是强制执行。这也决定着，完整的司法公正不仅局限与裁判的公正，还包括正确的裁判得到实际的落实以及执行程序的公正。换言之，单纯的裁判公正并不能充分保障司法的权威，也不能实现司法公正的目的。可以说，离开执行的公正，司法公正几乎是一句空话。

一、如何看待“执行难”

多年来，“执行难”是困绕法院工作的一个突出问题，也是社会各界对法院工作反映比较大的一个问题。但是，到底什么是“执行难”？这是一个迫切需要澄清的观念问题，也是对执行工作的一个认识问题。在当事人看来，赢了官司拿不到钱，生效法律文书确定的内容难以实现，就是“执行难”。这种观念也为一般社会公众所接受。执行，如同审判一样，是人民法院的一项司法活动，生效法律文书得不到实现，一概用“执行难”来概括，是值得推敲的。

是否执行难，应当通过分析法律文书得不到实现的原因来确定。总的说来，可以分为这么几种情况：一是，当事人因隐藏财产、躲避执行、抗拒执行，致使法院的执行工作难以顺利进行，延长了执行周期，使原来能够及时实现的利益多费了许多周折，这是实实在在的“执行难”，也是具有法律意义上的“执行难”。第二种情况是，执行人员消极执行，怠于职责，拖延办案，损害了当事人利益，群众用“执行难”来指责，也在清理之中。第三种情况，被执行人没有履行义务的能力，案件根本没有执行条件，致使法律文书的内容无法实现，就不是“执行难”的问题了。例如，作为被执行人的自然人生活困难，没有收入来源；作为被执行人的企业已经停产、倒闭等。对这种情况，法律规定应当中止或终结执行的情形，人民法院就应当依法裁定中止或终结执行，不能强制强制执行、侵害当事人基本的生存和生活条件，否则就是滥用国家强制力。这类案件的执行系自始不能执行，不是法院耗费一定人力、物力就可以解决的问题。债权人利益得不到实现的后果，属于当事人的市场竞争风险和民事活动的风险，将其都称为是“执行难”是不妥当的。在社会信用体系还很不健全的情况下，案件不能执行的现象还比较普遍，但这与法院“执行难”问题是不能混同的。

二、“执行难”的原因及我院执行积案现状分析

综合来看，造成执行积案的原因是复杂的，既有执行环境方面的客观因素，也有人民法院自身的原因。有过分强调客观原因转变为着眼于改善自身工作，这也是当前需要转变的一个观念问题。

外部环境影响执行工作的正常进行，是大家经常谈论的问题。主要表现为：地方保护主义和部门保护主义干扰执行，而法院受体制设置的约束，在人财物等方面受制，抗干扰的能力弱；当事人法制观念差，故意以拖、躲、赖、抗的方式拒不履行义务；有义务协助执行的单位和个人不积极协助执行，有的甚至设置障碍、妨害执行；市场秩序欠规范，市场主体信用意识不够强，故意逃废债务等。可以说，“执行难”不仅仅是个司法问题，它更是一个涉及政治、经济、文化及历史、传统等诸多方面的社会问题，它反映着社会的经济矛盾，也反映着人民生产、生活等多方面的社会矛盾。

法院自身工作中的问题和不足造成“执行难”是一个不容忽视的重要因素。重要表现在：一是不能正确认识执行工作，一方面，把司法公正局限于公正裁判这一个层次，注重案件的公正判决而忽视执行工作；另一方面，片面理解执行工作，不把执行工作摆在应有位置来研究和部署，忽视了执行力量的配备和执行队伍建设，队伍素质相对较差。二是审判中的问题影响执行。公正的裁判是依法执行的前提。个别显失公正或明显有错误的裁判进入执行程序，当事人对抗情绪严重，必然增加执行难度。三是不考虑案件执行的可能性，无论是否具备执行条件而一律立案执行，也造成案件积压。从初步了解的情况看，这类案件占总体收案的五分之一。四是其他问题，如因力量不足或经费困难而不能及时安排执行，以致失去有利执行时机；对抗拒执行行为的制裁不力，迁就、放纵违法行为，助长被执行人的对抗心理；执行方法不当等。这些表明，就人民法院而言，“执行难”不单纯是执行工作的问题，它是人民法院整体工作中的一个问题。

据不十分确切统计，自1996年至今，我院共有执行积案4100余件。经认真分析，这些积案形成的主要原因有：一是在执行过程中因找不到被执行人和被执行人无履行债务能力而依法中止执行的案件；二是劳动争议案件，其中包括因被执行人已停止经营导致难以执行的案件、被执行人虽然正常生产经营但无能力履行的案件和被执行人正常生产经营但不自动履行义务，而法院又不便于采取强制执行措施的案件；三是部分原区属困难企业停产或倒闭后未正常进行清理清算，导致无法执行的案件；四是以区内办事处及村民委员会（居民委员会）为被执行人的案件，因被执行主体特殊，被执行人虽有履行债务的能力，但考虑社会稳定因素，法院不便于采取强制执行措施而被执行人又不积极主动履行；五是交通肇事、人身伤害赔偿等涉弱势群体案件，申请人家庭困难，被执行人无偿付债务的能力，无实际执行条件的案件；六是被执行人恶意逃债、躲债而在法定期限内未能结案而形成的积案；七是区、市重点企业为被执行人，法院不便于采取强制执行措施的案件；八是其他原因形成的案件。

三、我院三类重点案件执行现状及原因分析

（一）涉区内村民委员会或街道办事处为被执行人的案件执结率偏低，积存案件数量较多。

1996年至今，我院受理的以我区内村民委员会为被执行人的执行案件总计174件，其中执结39件，尚余135件未执结，我院受理的以街道办事处为被执行人的案件9件，其中执结4件，尚余5件未执结。经统计，此类案件执结率仅达到22%。

在以我区内村委会为被执行人的案件的执行过程中，综合对1996年以来案件的分析，此类案件执行程序运转不畅主要有以下几个方面的原因：

1、部分涉案的村委会有履行能力，拒不自动履行。主要表现形式有：其一，村委会两委班子成员法律意识淡薄，不能自觉作到依法履行生效法律文书确定的义务。在相关案件的执行过程中，不能积极配合法院开展工作，甚至带头阻挠依法执行或煽动不明群众围攻执行干警。其二，此类案件从审判程序到执行程序，一般都经过一段较长的时间，大部分案件所涉及的具体事实甚至发生在审判前的很长时间。案件进入执行程序的或前或后，往往因为村委会两委班子换届，基于案件是前任两委班子在任期期间遗留，现任两委班子不重视，在法院执行时，往往以“不知道、不清楚、没有交接”等为由推脱，拒绝承担应由村委会履行的生效法律文书确定的义务。随着案件的逐年积压，形成恶性循环。这种情况在执行过程中是最常见的。其三，目前各村都实行财务公开制度，这本是中国民主法制进程中的一个重大进步，在执行过程中，却成为村委会拒不执行的托词。我院在执行涉村委会案件中，大部分村委会不主动做说服教育村民的工作，而以债务系前任所遗留，目前实行财务公开制度，现任清理该债务无法向村民交代，容易引起村民不满，造成村民集体上访等理由推阻。其四，目前，我区内大部分街道办事处实行对所辖区内村级财务由办事处经管站代管制度，在执行涉村委会案件、扣划存款时都需要办事处经管站的协助执行，由于法律针对办事处经管站对法院执行工作的协助范围、协助方式没有作出明确规定，当前执行中遇到的阻力较大。

2、部分村委会由于所处地理位置或自然条件的影响，缺乏招商引资和发展经济的项目，基础较为薄弱，执行能力较差。如我区柳花泊街道办事处及所辖村居，由于地处山区，经济发展水平和人民生活水平都相对落后，涉办事处和村委会的执行案件90%都无条件执行，形成大量积案。另外，原村办集体企业由于经营管理混乱，企业倒闭或停产后债权债务无人清理，也造成大量积案。

（二）区属困难企业和濒临倒闭企业的债权债务清理混乱，案件执行难度较大，积存案件较多。

1、80年底末90年代初期设立的区直企业由于经营和管理体制的弊端，90年代中后期大部分因经营不善而倒闭或关门，企业遗留的债权债务无人清理，由于涉及企业原有职工的安置问题，在执行过程中，法院一旦对企业财产采取强制执行措施，就会引起职工集体上访。为确保案件执行的法律效果和社会效果的统一，法院在执行过程中或者必须优先考虑解决职工问题，或者对涉案延缓执行，由此造成执行案件难度增加，而且还形成大量积案。

2、部分区直企业虽然按照现行企业制度进行了改制，一般也只是解决了职工的接收问题，对于改制前企业的债权债务问题，部分虽然明确由改制后的企业承担，但改制后的企业除接受原企业资产外，一般无其他财产，法院在执行过程中，若对原企业遗留财产直接采取强制执行措施，就必然造成改制后的企业无法正常生产和经营的问题。若等待改制后的企业创收后再执行，一则延缓时间过长，且无法律依据，二则改制后的企业对改制前企业的债务清理问题态度是不积极的，执行效率也必然不高。

3、部分区直企业在经营不善倒闭或停产后，区政府采取与其他经营较好企业签定托管或代管协议的方式，将企业交由后者经营，在协议中，一般都约定托管前的债权债务由原企业负责，托管企业仅对托管期间发生的债权债务承担责任，这样就在实际上造成法院执行工作根本无法开展。如黄岛建筑安装工程公司（以下简称建安公司）系我区直属大型建筑企业。95年以来，我院受理的以建安公司作为被执行人的案件80余件，涉案标的6000余万元，其现有资产不足抵偿债务。如该公司依法进入破产程序，我院受理的执行案件将全部按照程序得到解决。但区政府考虑安置职工的问题，将建安公司托管给青岛瑞源工程有限公司（以下简称瑞源公司），瑞源公司在托管期间，解决了原建安公司拖欠的近千名职工的工资、养老保险及职工的就业问题，但同时依照托管协议的约定也占用了建安公司的土地、厂房等大部分资产，导致我院受理的执行案件无法执结，案件执行工作陷入困境。涉案申请人因其合法权益不能得到保障，指责法院执行力度不大，执行效率低，法院由此承受巨大的压力。

（三）劳动争议纠纷案件数量逐年上升，案件执行难度很大，执结率较低。

今年以来，劳动争议案件数量有大幅度的上升，有关交纳社会保险费的案件在执行过程中，存在以下几种原因和情形，造成法院执行工作难度较大。

1、法律规定和相关部门具体操作存在较大差异，依照有关劳动法律规定，只要用工单位和职工之间发生了用工的关系，就应当为其办理交纳社会保险费的相关手续。目前，现有的企业并没有达到和实现对用工的规范化管理，相当数量的不合法用工现象广泛存在，法院和劳动仲裁部门依照法律裁判用工单位为职工交纳社会保险费于法有据，而社会保障中心办理交纳社会保险费的操作流程又有着较为严格的规定。法院在具体执行案件的过程中，就出现了因用工单位从最初用工时就没理顺劳动关系和手续，缺乏必要的相关材料和手续，从而导致相当数量的此类案件无法办理的现象。部分案件是法院下达执行通知和传票后，被执行人带着现金愿意履行义务，但到社会保障中心后却被告知不能办理的情形，法院也不便于采取强制执行措施。由于社会保险费是一种社会统筹方式，交纳社会保险费的行为不能简单对价于现金执行，法院执行工作无从下手，难度很大。

2、法院依法作出的民事判决书和劳动仲裁部门作出的仲裁裁决书尺度不一。一般情况是，法院判决书中不明确交纳社会保险费的具体数目，在执行过程中，执行人员必须到社会保障中心进行核算告知双方当事人，增加工作难度。一种情况是，劳动仲裁部门作出的仲裁裁决虽然裁决了具体数目，但在实际执行中，最后由社会保障中心核算出的交费比例和交费数额与裁决书确定的不一致，这就造成立案执行标的和实际执行标的存在差异，为防止后患，法院在执行中还必须做双方当事人的和解工作，有时因双方不能形成一致，造成案件实际已执行完毕但却不能结案的尴尬境地。

四、完善执行工作的几点建议

执行难是复杂的社会问题，仅仅依靠法院自身的努力难以解决。中央政法委[2005]52号《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》专门就解决人民法院执行难问题进行了全面部署，并明确指出只有构建起党委领导、人大监督、政府和社会各界支持配合、法院主办的执行工作格局和机制，“执行难”问题才有可能得以破解。结合我区当前正在开展的 “平安西海岸” 创建工作，对完善和推动执行工作提出以下几点建议：

1、建立执行联动协作机制。中央政法委[2005]52号文件通知明确要求将法院执行工作纳入县（市、区）、乡镇（街道）社会治安综合治理目标责任考核范围，市委政法委也明确提出要坚持各级党委领导、人大监督、司法机关配合、政府有关部门各负其责，形成齐抓共管、综合治理的工作局面。建议区职能部门将有关单位协助执行情况、自动履行情况、预防和制裁暴力抗拒执行情况纳入我区社会治安综合治理目标责任考核范围，实行责任查究。

2、建立基层组织协助执行的社会网络。当前，“被执行人难找、被执行财产难寻、协助义务部门难求”是执行难最突出的三个方面。建议区有关职能部门协调办事处等各部门，建立基层组织协助执行的社会网络，在每个社区明确一名协助执行员，在法院执行工作中涉及所在社区居民为被执行人的案件，担负起协助送达法律文书、协助提供被执行人相关财产信息等职责。在法院执行工作涉及到矛盾冲突严重的案件以及依靠法院自身力量无法解决的其他突出问题时，案件当事人所在社区或单位积极协助做好矛盾调处工作。

3、建立特困群体执行案件救助机制。市委政法委 [2006]29号《关于印发〈关于建立法院执行工作协调联动机制的实施意见〉（试行）的通知》，明确指出民政部门要制定特困群体案件执行的救助办法，对涉及交通肇事、刑事附带民事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人确无履行能力而无法执行的，按有关程序给予申请执行人适当救助，以解决其生活困难，维护社会和谐稳定。建议区有关职能部门牵头协调建立特困群体执行案件救助机制。

4、建立打击拒不执行人民法院判决裁定罪的联动机制，共同规范此类案件的办理程序，加大对抗拒执行的被执行人的惩处力度。提请政法委协调公安、检察机关，严厉打击暴力抗拒执行、非法处置人民法院查封、扣押、冻结财产等违法犯罪行为，集中查处一批性质严重、影响恶劣的拘执罪案件。

5、建立执行威慑机制。最高人民法院经过反复调查研究，认为建立全国法院执行案件信息管理系统及执行威慑机制，促使当事人自动履行生效法律文书确定的义务，是解决“执行难”问题的重要出路，是解决“执行难”问题的一项治本之策。全国法院执行案件信息管理系统及执行威慑机制，是指把全国法院的执行案件从立案到终结的每一个步骤、程序、措施都及时录入到全国法院执行案件信息管理系统的数据库中，以此系统提供的及时、准确、全面的权威执行案件信息为基石，借助与工商登记、房地产管理、出入境管理、车辆管理等部门尽力的信息共享与措施联动机制，与人民银行的征信信息数据库系统进行链结，最终形成执行威慑机制。目前整个软件的设计工作已经结束，并已经在全国部分试点法院正式运行使用。建立这套系统必须具备先进、畅通的局域网，要做到至少每四名执行员就配备一台能上互联网的计算机。这就需要在经费上有保障。建议财政支持，确保能及早安装和运行全国法院执行信息管理系统，形成强有力的执行威慑机制，推动执行工作的有效开展。